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周仲高:遵循人口流動規律推進新型城鎮化


  在現代社會中,人力資源特別是人才資源對經濟社會發展的作用越來越凸顯,人才資源是第一資源。人口又是人力資源的基礎,人口流動的自由與活躍彰顯了人類社會的現代化程度,也是反映一個國家和地區經濟和社會發展活力的重要指標。近日,國家發展和改革委員會印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》(以下簡稱《重點任務》),明確提出要繼續加大戶籍制度改革力度,針對不同類型城市取消或放開放寬落戶條件,特別是對城區常住人口500萬以下的城市全面放松了落戶限制,實現“推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展”“實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上”目標。《重點任務》所反映的政策變化,既是我國戶籍制度改革的關鍵一步,也是我國未來城鎮化發展的重要指向。

 

  逐步取消落戶限制是戶籍制度改革的方向

 

  戶籍的本義是國家對管轄人口進行登記管理的制度,但在發展過程中兼備國家對人口進行社會管理和提供社會服務的雙重功能。我國現行的戶籍制度是基于計劃經濟體系基礎上所設計,仍帶有較強的計劃和行政管理色彩。改革開放以來,國家對戶籍的管理功能逐步弱化(例如人口可以自由流動、取消農業稅等),但按戶籍登記人口提供服務的功能(例如教育學位、醫療保障待遇和養老保障待遇等)反呈強化態勢,這就造成了當前我國不同地區普遍存在著戶籍人口與常住人口的巨大反差現象。在發達地區,因其優越的市場條件和就業機會,大量人口流入并創造社會財富,但因其不能順利取得當地戶籍,也就無法與當地戶籍人口一樣享受均等的公共服務。盡管近年來國家及各地政府都在努力推進常住人口基本公共服務全覆蓋,但兩種不同口徑人口的公共服務覆蓋面與可及性仍存在較大差異。《重點任務》中對戶籍制度的改革要求,從源頭上為消除不同口徑人口的公共服務差異提供了制度保障,是遵循人口流動規律、促進人口自由遷移的重要體現,也是我國戶籍制度改革的根本方向。

 

  新型城鎮化的核心要義是以人為本

 

  城鎮化是現代化的必由之路,也是人類社會文明進步的必然方向。改革開放以來,在原有戶籍制度框架下,人口的自由流動與對應公共服務的背離造成了大規模的流動人口,并快速提高了常住人口城鎮化水平。2018年,全國常住人口城鎮化水平已達到59.58%。但我們看到,這種人口城鎮化是“無根”的、“飄浮”的城鎮化,流動人口在所在地沒有歸屬感,是城市的“異客”。與此對應的是,戶籍人口城鎮化水平仍然較低,2018年,全國戶籍人口城鎮化率為43.37%,低于常住人口城鎮化率16.21個百分點。此外,在城鎮化擴張過程中,土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度的趨勢仍然存在,這就可能會形成一個既“回不去”又“留不住”的流動群體。

 

  《重點任務》明確提出新型城鎮化建設的首要任務是推進農業轉移人口市民化,也就是讓這部分流動群體在城市“落地生根”,是真正以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化。與此同時,《重點任務》也針對當前大城市普遍遇到的“人地錢”矛盾問題提出了解決方案。提升戶籍人口城鎮化率,隨之帶來的是城市用地特別是公共服務建設用地緊張,財政投入缺口擴大。《重點任務》提出“人地錢掛鉤”配套政策是解決城市發展用地限制的重大突破,有利于城市提供更多更好的公共服務,提高城市的人口承載力,增強城市發展的包容性。

 

  新型城鎮化將助力區域協調發展

 

  新型城鎮化戰略是以推進城鄉融合發展的城鎮化,是鄉村振興和區域協調發展的有力支撐。《重點任務》明確提出,要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,切實推進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置,重塑新型城鄉關系”。在此方面,我們要科學理解新型城鎮化戰略與鄉村振興戰略的辯證關系,必須跳出從城市談城市、從鄉村談鄉村的狹隘視野,從國家整體層面分析兩者之間互動關系。

 

  一方面,城鎮化發展是大勢所趨,必須充分發揮城鎮化的規模效應。要用好城市基礎設施完善、資金人才技術集聚和資源配置效率較高等優勢,優化城鎮化布局形態,立足資源環境承載能力,推動城市群和都市圈健康發展,構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局,加快推進城鎮化進程。當前,我國城鎮化進程普遍存在核心城市人口集聚度很高、周邊城市人口少、中小城鎮發展能力較弱的現象,而較為合理的城鎮化發展道路,應是以一個或幾個特大、超大城市為中心的圈層結構。《重點任務》的人口政策調整,重點是解決城市群中外圈層的人口集聚問題,有助于提高整個城市群競爭力,從而進一步輻射擴大到鄉村地區。

 

  另一方面,鄉村振興是國家戰略,必須充分發揮新型城鎮化戰略的輻射帶動效應。改革開放以來,鄉村地區發展的相對滯后,最直觀的現象是人才、人口等優質資源外流。那么,當中小城市放開放寬落實限制后,是否會進一步加劇鄉村人口的流出呢?答案是否定的。一是因為當前鄉村人口空心化現象已較嚴重,很多鄉村戶籍人口實際上是居住在城鎮的,是城鎮的常住人口。《重點任務》的人口政策調整,僅是順勢而為,是滿足部分鄉村人口在城鎮落戶需求的一項政策改革。二是中小城鎮的發展將會帶動鄉村振興。當前的鄉村振興之路已不可能重走工業化道路,鄉村振興的關鍵資源要素包括資金、人才和生態等。《重點任務》明確提出新型城鎮化要加快推進城鄉融合發展,要求在人才、資金、技術等方面對鄉村進行支持。因此,鄉村振興的關鍵并不在于留住多少人口,更重要的是如何在保住綠水青山基礎上,以城帶鄉、城鄉融合,找到一條新型的農村現代化發展道路。

 

  作者系廣東省社會科學院省人才發展研究中心副主任、研究員